지식여행자(Knowlege traveller)

지난 6월26일, 미국 국회의사당에서는 민주당의 왁스먼 의원과 마키 의원이 공동 발의한 '탄소배출권 거래(Cap and Trade)' 법안이 찬성 219표 대 반대 212표로 아슬아슬하게 하원을 통과했다. 지난 몇 달 동안 오바마 미국 대통령, 클린턴 국무장관, 펠로시 하원의장, 앨 고어 전 부통령 등이 '올인'했던 것을 감안하면 초라한 결과였다. 민주당 의원 중 44명이 반대표를 던졌다. 공화당 의원 8명을 끌어들이지 못했다면 이 법안의 하원 통과는 불가능했을 것이다.

오바마 대통령 등 미국 민주당의 대주주들이 '탄소배출권 거래' 법안에 사활을 건 것처럼 보이는 이유는 명확하다. 우선 이 법안은 '지구 온난화'라는 세계적 이슈에 대해 유일 초강대국의 집권당 차원에서 내놓은 대안이다. 대테러 전쟁 실패와 세계 금융위기로 실추된 미국의 정치적·윤리적 헤게모니를 재확립할 기회로 간주되는 것이다.

또한 오바마 행정부는 탄소배출권 거래와 관련해 나타날 각종 환경산업을 미국 경제의 새로운 성장동력으로 간주하고 있다. 19세기 말의 철도, 20세기 초의 자동차 등은 새로운 비즈니스, 무수한 전후방 연관산업, 일자리 창출 등으로 시대적 패러다임을 바꾸면서 수십 년간 호황기를 창출한 산업이다. 오바마 정부는 이와 비슷한 구실을 환경산업에 기대한다. 백악관이 꿈꾸는 시나리오는 '탄소배출권 거래' 법 안이 올가을에 미국 상원을 통과하는 것이다. 그렇게 되면 이 법안은 오바마의 서명과 함께 오는 12월 덴마크 코펜하겐에서 열리는 유엔기후변화회의 결과에 결정적 영향을 미칠 수 있을 것이다.

이 코펜하겐 회의에서는, 오는 2012년 효력이 만료되는 교토의정서를 대체하는 기후협약이 성립된다. 지구환경이라는 가치를 중심으로 2013년 이후 세계 자본주의의 틀을 새롭게 짜는 회의인 것이다. 이에 앞선 교토의정서(1997년 12월 채택되었고, 2005년 2월 발효)의 핵심 내용은 미국·EU·일본 등 선진 38개국이 2008~2012년 사이 온실가스 총배출량을 1990년보다 평균 5.2% 감축하는 것이었다. 감축 방안 가운데 하나가 '탄소배출권 제도'로 2005년 이후 EU 국가들을 중심으로 실시된 바 있다.

제한해서 교환한다(Cap and Trade)

탄소배출권 제도를 간단하게 표현하자면 '오염물질인 이산화탄소의 배출 권리를 상품으로 만들어 교환하자'는 것이다. 즉, '오염물질 배출권의 상품화'이다. '상품이 아닌 것'(오염물질을 배출하는 권리)을 '상품'으로 만들어 거래하다보면 환경문제까지 해결할 수 있다는 것이 이 제도의 독특한 발상이다. 간단한 수치로 설명하면 다음과 같다.

우선 A라는 산업이 있고 이 부문에 a와 b라는 두 기업이 있다고 가정한다. A산업은 이산화탄소를 연간 1200t 배출한다. a기업과 b기업은 이산화탄소를 각각 600t씩 배출해왔다고 가정하자. 그런데 정부가 탄소배출권 제도를 실시해 A산업의 총배출량을 1000t으로 줄인다. 즉, 탄소 배출의 한도(Cap)를 1000t으로 제한한 것이다. 그리고 a기업과 b기업에는 각각 500t씩의 이산화탄소 배출을 허용한다. 그리고 배출을 허용한다는 증서를 1t에 1장씩, 즉 배출권 500장을 a기업과 b기업에 각각 준다. 이제 a기업과 b기업은 이산화탄소를 배출할 때 그 양만큼 배출권을 제시해야 한다. 만약 500t 이상을 배출하면추가 배출량만큼 배출권을 구입해서 내놓아야 한다.

이런 경우 기업들은 두 가지 선택을 할 수 있다. 하나는, 이산화탄소를 적게 배출할 수 있는 기술을 도입해서 배출량을 줄이는 것이다. 다른 하나는 배출권을 추가로 구입해서 배출량을 유지하거나 늘리는 것이다. 예컨대 a기업이 새로운 청정에너지 기술을 도입해서 이산화탄소 배출을 600t에서 400t으로 줄인 반면, b기업은 기존 기술과 배출량을 그대로 유지한다고 하자. 이 경우, a기업은 보유하고 있던 배출권 500장 중 400장만 사용하면 되지만, b기업은 500장을 모두 쓴 뒤에도 100장이 추가로 필요하다. 이런 상황을 해결하려면 a기업이 b기업에 배출권 100장을 팔면 된다.

그런데 정부는 탄소 배출 한도를 계속 줄여나가야 한다. 정부가 배출 한도를 매년 1000t에서 800t, 600t, 400t으로 줄여나간다면 b기업 처지에서도 배출권만 계속 사들일 수는 없다. 청정 기술을 개발하거나 투자할 수밖에 없는 '시장 인센티브'를 가지게 되는 것이다. 이처럼 탄소배출권 제도가 겨냥하는 것은, 기업들이 시장 인센티브에 따라 움직이다보면 청정에너지를 개발하게 되어 국가나 세계 전반적으로 탄소배출량이 줄어들게 되는 메커니즘이다.

민주당 법안의 '친기업적 한계'

미국 하원이 통과시킨 '탄소배출권 거래' 법안의 핵심에도 이 같은 메커니즘이 자리 잡고 있다. 배출권 거래제를 근간으로 △청정에너지 △에너지 효율 △지구 온난화 따위 항목이 배치되어 있는 것이다. 청정에너지 부문에서는 에너지 생산업체들이 2020년까지 전력 수요의 20%를 태양열이나 지열, 풍력 등에서 충당해야 한다고 규정한다. 또한 에너지 효율에서도 신규 건축물은 2012년까지 30%, 2016년까지 50% 수준으로 개선하도록 강제하고 있다.

탄소배출량 부문에서는 에너지 생산업체, 정유업체, 대규모 온실가스 배출원(제조업체)의 경우 2005년 대비 2020년까지 17%, 2050년까지 83%를 줄여야 한다. 그리고 이 제도의 시행 초기에는 정부가 발행하는 탄소배출권 총량 중 85%를 기업들에 무료로 배분하기로 했다. 나머지 15%만 경매 등의 방식으로 팔겠다는 것이다. 또한 탄소 배출을 제한하는 제도가 없는 나라의 대미 수출품에 대해서는, 미국 대통령이 직접 관세를 부과할 수 있도록 했다. 주로 중국과 인도를 겨냥한 이 조항은 법안 표결날인 6월26일 하루 전에 긴급히 삽입되었다.

이와 관련해 좌우로부터 각종 비판이 제기되고 있다. 우선 탄소배출량 감축 규모가 목표에 미치지 못한다는 주장이 있다. 국제연합의 '기후 변화에 관한 정부 간 패널'(IPCC)이 2007년 내놓은 자료에 따르면, 선진국들은 탄소배출량을 2020년까지 1990년 대비 25~40%, 2050년에는 80~95% 감축해야 한다. 그런데 이번 법안을 1990년 기준으로 환산하면 2020년 탄소 배출 감축량은 4%에 불과하다.

'탄소배출권 거래' 법안이 '대기업 편들어주기'만 한다는 주장도 있다. 이 법안과 관련한 국회 등록 로비집단이 880개에 이를 정도였다. 우선 탄소배출권의 85%를 기업들에 무료로 배포하는 것부터 문제다. 배출권 가격이 너무 낮게 형성되어 기업으로서는 배출권 구입 대신 청정 기술을 개발할 인센티브가 적어진다. 한편 백악관의 당초 계획에 따르면, 이후 10년 동안 6240억 달러를 탄소배출권 경매로 충당하게 되어 있었다. 이 돈이 날아가 재정 악화가 염려된다. 이런 상황에서 기업들에 거액의 공적 보조금까지 지급한다. 미국의 메이저 석탄기업들의 경우 이후 10년간 '탄소 회수 및 저장 기술에 대한 연구 및 투자' 명목으로 보조금 100억 달러를 받게 된다.

가장 큰 문제는 빈곤층의 에너지 비용이 크게 올라갈 수 있다는 점이다. 예컨대 시장에서 탄소배출권의 가격이 올라가는 경우 기업들은 그 인상분을 소비자 가격에 반영할 수 있다. 이 제도가 실시된 유럽에서 일부 전력업체는 그런 행태를 보였다. 시민들의 난방비나 자동차 연료비가 탄소시장의 상황에 따라 대폭 인상될 수 있다는 이야기다. 미국 의회예산처 추정에 따르면, 미국 가계는 2020년까지 매년 에너지 비용을 평균 175달러씩 추가로 부담해야 한다.

이 탄소배출권은 일종의 금융상품이기도 하다. 그 가격은 수요·공급의 법칙에 따라 움직이고, 이를 기반으로 파생상품이 만들어지기도 한다. 정부가 낮은 가격(심지어 무료)으로 배출권을 발행하거나, 지나치게 많이 공급하거나, 배출권을 원하는 기업이 적다면 배출권 시세는 떨어진다. 그리고 배출권 가격이 낮으면 기업들 처지에서는 청정에너지 기술 개발보다 오염물질을 많이 배출하고 배출권을 구입하는 것이 효율적이다. 그래서 배출권의 가격이 적절한 수준에서 형성되어야 당초의 정책 목표(탄소배출량 감축)를 성취할 수 있다.

이처럼 탄소배출권 제도는 시장주의라는 경제 원칙과 탄소배출량 감축이라는 윤리적 목표를 동시에 성 취할 수 있는 제도로 기대된다. 그러나 이 탄소배출권의 발행 주체는 엄연히 정부다. 또한 정부는 탄소 배출 한도, 배출권의 발행 가격, 분배 방법을 결정해 '탄소 시장'에 엄청난 영향을 미친다. 이 탄소 시장에 관한 한 정부는 '개입'하는 정도가 아니다. 정부가 시장을 창조한다.

국가 주도의 시장, 성공할까

올해 말 덴마크 코펜하겐에서 틀 지워질 탄소배출권 시장에서는 유럽과 미국이 양대 주주다. 유럽은 이미 배출권 시장을 운영하고 있으며 미국은 이번 법안을 통해 가세한다. 그러나 이 시장은 탄소 배출 업종이 많은 한국·일본·중국의 탄소배출량을, 나아가 전 세계의 자원 배분을 제약하게 될 것이다. 예컨대 원자력 부문에서 국제적 공동관리를 위해 국제원자력기구(IAEA)가 있다면, 세계경제 부문에서는 가칭 국제탄소거래기구(ICTA : International Carbon Trade Agency)가 설립되어 한국·중국·일본 등 주권국가의 산업정책을 좌지우지하게 될 수도 있다. IAEA엔 사찰권밖에 없지만, ICTA는 제재권까지 가질 수 있다. 그리고 이런 기구의 지배권은 IMF나 세계은행, 국제연합처럼 미국 등의 서방국가가 당연히 장악하게 될 것이다.

이종태 기자 / peeker@sisain.co.kr